การจัดทำแผนยุทธศาสตร์และแผนปฏิบัติราชการ: ขั้นตอน ตัวอย่าง และตัวชี้วัด

บทความนี้เขียนสำหรับกองยุทธศาสตร์และแผนงาน ผู้บริหารหน่วยงานรัฐ องค์การมหาชน และรัฐวิสาหกิจ ที่กำลังเตรียมแผนรอบใหม่ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 ใช้ถึงวันที่ 30 กันยายน 2570 แผนปฏิบัติราชการ 5 ปีของหลายหน่วยงานที่ครอบคลุม พ.ศ. 2566–2570 ก็จะสิ้นสุดพร้อมกัน รอบถัดไปคือ พ.ศ. 2571–2575 ข้อมูลระบบแผนในบทความนี้ตรวจกับเอกสารของ สศช. ฉบับล่าสุด รวมถึงมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 26 พฤษภาคม 2569 ที่รวมแนวทางเรื่องแผนไว้เป็นมติเดียว

แผนยุทธศาสตร์ แผนปฏิบัติราชการ และแผนปฏิบัติการ ต่างกันอย่างไร

สามคำนี้ถูกใช้ปนกันบ่อย ความต่างอยู่ที่หน้าที่ของแผน ไม่ใช่ชื่อบนหน้าปก

• —แผนยุทธศาสตร์หรือแผนกลยุทธ์: ตอบว่าองค์กรจะสร้างผลลัพธ์อะไร ให้ใคร และจะเลือกทำหรือไม่ทำอะไร มักมีระยะ 3 ถึง 5 ปี
• —แผนปฏิบัติราชการ: ชื่อทางการของแผนระดับที่ 3 ที่หน่วยงานของรัฐระดับกรมขึ้นไปต้องจัดทำตามพระราชกฤษฎีกาฯ มีทั้งแผน 5 ปีและแผนรายปี เนื้อหาต้องมีเป้าหมาย ผลสัมฤทธิ์ ตัวชี้วัด โครงการ และงบประมาณ แผนปฏิบัติราชการ 5 ปีจึงทำหน้าที่เป็นแผนยุทธศาสตร์ของหน่วยงานไปด้วย
• —แผนปฏิบัติการ: แผนที่ลงรายละเอียดว่าใครทำอะไร เมื่อไร ด้วยงบเท่าไร ใช้ได้ทั้งภาครัฐและเอกชน ส่วน "แผนปฏิบัติการด้าน..." ในภาษาราชการหมายถึงแผนเชิงประเด็นที่หลายหน่วยงานระดับกรมทำร่วมกัน และต้องมีเท่าที่จำเป็นเท่านั้น

ชื่อแผนของหน่วยงานแต่ละประเภทก็ต่างกัน คู่มือของ สศช. ระบุว่าองค์การมหาชนและองค์กรอิสระใช้ชื่อ "แผนปฏิบัติการ... (ชื่อหน่วยงาน)" รัฐวิสาหกิจใช้ชื่อ "แผนวิสาหกิจ..." เว้นแต่กฎหมายกำหนดชื่ออื่น และคำว่า "ยุทธศาสตร์ชาติ" ใช้ได้กับแผนระดับที่ 1 เท่านั้น หลายหน่วยงานยังเรียกเอกสารของตนว่าแผนยุทธศาสตร์ ซึ่งไม่ผิด ตราบใดที่เนื้อหาครบตามองค์ประกอบของแผนระดับที่ 3

ระบบแผน 3 ระดับของประเทศไทย

คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2560 ให้จำแนกแผนของประเทศออกเป็น 3 ระดับ ต่อมาเมื่อวันที่ 26 พฤษภาคม 2569 คณะรัฐมนตรีเห็นชอบให้ปรับปรุงมติเกี่ยวกับแนวทางการเสนอแผนเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีให้เป็นมติเดียว โดยยกเลิกมติเดิม 4 มติ ซึ่งรวมถึงมติวันที่ 4 ธันวาคม 2560 แต่ยังคงการจำแนกแผน 3 ระดับไว้ตามเดิม เอกสารแผนรอบใหม่จึงควรอ้างมติวันที่ 26 พฤษภาคม 2569 เป็นหลัก

แผนระดับที่ 3 ระดับพื้นที่ ได้แก่ เป้าหมายและแนวทางการพัฒนาภาค แผนพัฒนากลุ่มจังหวัดและจังหวัด และแผนปฏิบัติราชการกลุ่มจังหวัดและจังหวัด ซึ่งอยู่ภายใต้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 ส่วนแผนพัฒนาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกำกับแยกต่างหาก หลักการเรื่องเป้าหมายและตัวชี้วัดในบทความนี้ใช้ได้ แต่รูปแบบและกำหนดเวลาต้องยึดระเบียบนั้น

แผนระดับที่ 3 ยังรวมถึงแผนที่จัดทำตามพันธกรณีหรืออนุสัญญาระหว่างประเทศ หลังแผนการปฏิรูปประเทศสิ้นสุดลง งานปรับปรุงกฎหมายและแนวปฏิบัติจำนวนหนึ่งมาจากกระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD ซึ่งไทยอยู่ในขั้นการทบทวนทางเทคนิคในฐานะประเทศผู้สมัคร หน่วยงานที่ภารกิจอยู่ในการทบทวนของคณะกรรมการ OECD ควรใส่งานนั้นเป็นโครงการที่มีเจ้าของและตัวชี้วัดในแผนปฏิบัติราชการ ไม่ให้เป็นงานนอกแผน รายละเอียดอยู่ใน คู่มือการเข้าเป็นสมาชิก OECD ของ NXT ซึ่งเป็นงานวิจัยอิสระของ NXT Consulting Group ไม่มีความเกี่ยวข้องกับ และไม่ได้รับการรับรองจาก OECD หรือรัฐบาลไทย

ถ่ายระดับเป้าหมายด้วยหลัก XYZ

สศช. ใช้หลักความสัมพันธ์เชิงเหตุและผล (Causal Relationship) ที่เรียกว่า XYZ เพื่อให้โครงการของทุกหน่วยงานส่งผลไปยังเป้าหมายเดียวกัน

• —Z: เป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติ 6 ด้าน
• —Y2: เป้าหมายระดับประเด็นของแผนแม่บทฯ 37 เป้าหมาย
• —Y1: เป้าหมายแผนแม่บทย่อย 140 เป้าหมาย
• —X: โครงการหรือการดำเนินงานของหน่วยงาน

เงื่อนไขที่กองแผนต้องจำคือ ทุกโครงการต้องสอดคล้องกับแผนแม่บทฯ อย่างน้อย 1 ประเด็น และต้องส่งผลต่อเป้าหมายแผนแม่บทย่อย (Y1) อย่างน้อย 1 เป้าหมาย คู่มือของ สศช. แนะนำให้ใช้ข้อมูลห่วงโซ่คุณค่าของประเทศไทย (Final Value Chain Thailand: FVCT) ดูว่าปัจจัยใดยังขาดในห่วงโซ่ของเป้าหมาย Y1 ที่เลือก แล้วออกแบบโครงการไปปิดช่องว่างนั้น ลำดับที่ถูกคือเลือกเป้าหมายก่อนแล้วจึงคิดโครงการ ไม่ใช่คิดโครงการเสร็จแล้วค่อยหาเป้าหมายมาใส่

eMENSCR อยู่ตรงไหนในระบบ

eMENSCR (อ่านว่า อีเมนซ์) คือระบบติดตามและประเมินผลแห่งชาติที่ สศช. ดูแล ใช้ติดตามการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติและแผนระดับที่ 2 ของทุกหน่วยงาน ตามระเบียบว่าด้วยการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ และแผนการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2562 สิ่งที่หน่วยงานระดับกรมขึ้นไปต้องทำในระบบมีดังนี้

• —นำเข้าแผนปฏิบัติราชการ 5 ปี ภายในวันที่ 30 ตุลาคมของปีงบประมาณแรกของแผน และนำเข้าแผนปฏิบัติราชการรายปีภายใน 30 วันหลังประกาศใช้
• —นำเข้าทุกโครงการที่จะดำเนินการในปีงบประมาณ ทั้งที่ใช้และไม่ใช้งบประมาณ โครงการใหม่นำเข้าในไตรมาสแรกของปีงบประมาณ
• —รายงานความก้าวหน้ารายไตรมาสภายใน 30 วันหลังสิ้นไตรมาส และนำเข้าผลการดำเนินโครงการให้เสร็จภายในเดือนธันวาคมของทุกปี
• —จัดทำรายงานผลสัมฤทธิ์เมื่อสิ้นแผน ทั้งแผนรายปีและแผน 5 ปี แล้วนำเข้าระบบภายในไตรมาสแรกของปีงบประมาณถัดไป

แผนปฏิบัติราชการ 5 ปีและรายปีไม่ต้องส่งให้ สศช. พิจารณากลั่นกรอง เพราะไม่ต้องเสนอคณะรัฐมนตรีก่อนประกาศใช้ ต่างจากแผนปฏิบัติการด้าน... ที่ต้องผ่านการกลั่นกรองของ สศช. ก่อนเสนอคณะรัฐมนตรี สิทธิ์นำเข้าแผนในระบบอยู่ที่กองแผนหรือกองที่ได้รับมอบหมายเท่านั้น รายงานผลสัมฤทธิ์ใช้การคำนวณผลเป็นฐาน 100 เทียบกับค่าเป้าหมาย ค่าเป้าหมายที่ตั้งไว้ตอนเขียนแผนจึงกำหนดว่าปลายแผนจะอ่านผลได้หรือไม่

กฎหมายที่กำกับแผนปฏิบัติราชการ

พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 และ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2562 เป็นฐานของแผนปฏิบัติราชการ ประเด็นที่ควรรู้มีดังนี้

• —มาตรา 9: ส่วนราชการต้องจัดทำแผนก่อนดำเนินภารกิจ แผนต้องระบุขั้นตอน ระยะเวลา งบประมาณ เป้าหมาย ผลสัมฤทธิ์ และตัวชี้วัดความสำเร็จ และต้องติดตามประเมินผลตามมาตรฐานที่ ก.พ.ร. กำหนด
• —มาตรา 16 ที่แก้ไขในปี 2562: ให้จัดทำแผนปฏิบัติราชการเป็นแผนห้าปี ที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บท แผนการปฏิรูปประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายของคณะรัฐมนตรีที่แถลงต่อรัฐสภา และแผนอื่นที่เกี่ยวข้อง รอบแรกเป็นแผนสามปี ปีงบประมาณ 2563–2565 รอบปัจจุบันจึงเป็น 2566–2570
• —มาตรา 16 วรรคสองเป็นต้นไป: ให้จัดทำแผนรายปีเสนอรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ สำนักงบประมาณจัดสรรงบตามแผนที่เห็นชอบ ภารกิจที่ไม่ได้เสนอไว้ในแผนจะไม่ได้รับจัดสรร และเมื่อสิ้นปีงบประมาณต้องรายงานผลสัมฤทธิ์ต่อคณะรัฐมนตรี
• —มาตรา 18: การโอนงบจากภารกิจในแผนไปทำอย่างอื่นจนภารกิจเดิมไม่บรรลุเป้าหมาย ต้องได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีให้ปรับแผนก่อน

แผนกลยุทธ์องค์กรธุรกิจกับแผนปฏิบัติราชการ เหมือนและต่างกันอย่างไร

เครื่องมือคิดเหมือนกันเกือบทั้งหมด ทั้งการวิเคราะห์สถานการณ์ ตัวชี้วัด และการทบทวนผล แต่บริบทของการตัดสินใจต่างกันมาก

สิ่งที่ภาครัฐเรียนจากภาคธุรกิจได้คือวินัยในการเลือก แผนที่ดีบอกได้ว่าจะไม่ทำอะไร และทบทวนผลถี่พอที่จะแก้ทัน สิ่งที่ภาคธุรกิจเรียนจากภาครัฐได้คือการเขียนตรรกะจากโครงการถึงผลลัพธ์ให้ตรวจสอบได้ ฝั่งธุรกิจอ่านต่อได้ใน คู่มือการบริหารเชิงกลยุทธ์ คู่มือ Strategy Execution จากแผนสู่การทบทวนผลรายเดือน และ JUMP+ คืออะไร และวิธีทำแผนให้ผู้ลงทุนเชื่อ ส่วนบริษัทที่ต้องการทีมช่วยวางแผน ดูได้ที่หน้า ที่ปรึกษาด้านกลยุทธ์และการวางแผนกลยุทธ์องค์กร

7 ขั้นตอนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์และแผนปฏิบัติราชการ

คู่มือของ สศช. ใช้วงจรนโยบาย (Policy Cycle) 5 ขั้น คือ กำหนดประเด็นเชิงนโยบาย กำหนดนโยบาย ตัดสินใจเชิงนโยบาย นำนโยบายไปปฏิบัติ และทบทวนและประเมินผล ขั้นตอนด้านล่างอยู่ในกรอบเดียวกัน แต่แยกละเอียดขึ้นเป็น 7 ขั้นเพื่อให้ทีมแบ่งงานได้

ขั้นที่ 1 วิเคราะห์สถานการณ์

เริ่มจากทบทวนผลของแผนเดิมก่อนเสมอ ตัวชี้วัดใดบรรลุ ตัวใดไม่บรรลุ และเพราะอะไร รายงานผลสัมฤทธิ์ในระบบ eMENSCR และผลการประเมินที่มีอยู่คือข้อมูลชุดแรก จากนั้นวิเคราะห์สามชั้น

• —ภายนอก (PESTEL): ปัจจัยการเมือง เศรษฐกิจ สังคม เทคโนโลยี สิ่งแวดล้อม และกฎหมาย ที่จะกระทบภารกิจในอีก 5 ปี รวมถึงทิศทางของร่างแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14
• —ภายใน: ทรัพยากร บุคลากร ระบบข้อมูล อำนาจตามกฎหมาย และข้อจำกัดด้านงบประมาณ
• —ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย: สัมภาษณ์ผู้บริหาร ประชุมเชิงปฏิบัติการกับกองต่าง ๆ และรับฟังผู้รับบริการ หน่วยงานภาคี และภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง

สรุปผลด้วย SWOT แล้วต่อด้วย TOWS Matrix ซึ่งจับคู่ปัจจัยเพื่อสร้างทางเลือกกลยุทธ์ 4 แบบ คือ ใช้จุดแข็งรับโอกาส (SO) แก้จุดอ่อนเพื่อใช้โอกาส (WO) ใช้จุดแข็งรับมือภัยคุกคาม (ST) และลดจุดอ่อนพร้อมเลี่ยงภัยคุกคาม (WT) SWOT ที่ไม่ต่อด้วย TOWS มักเป็นแค่รายการข้อสังเกต ไม่นำไปสู่การตัดสินใจ คู่มือของ สศช. เน้นข้อมูลเชิงประจักษ์ เช่น สถิติ งานวิจัย และข้อมูลในระบบ eMENSCR ไม่ใช่การกล่าวอ้าง

ขั้นที่ 2 วิสัยทัศน์ พันธกิจ และประเด็นยุทธศาสตร์

วิสัยทัศน์ควรบอกสภาพที่ผู้รับบริการจะได้รับเมื่อสิ้นแผน ไม่ใช่คำขวัญ พันธกิจคือภารกิจตามกฎหมายที่หน่วยงานต้องทำ ส่วนประเด็นยุทธศาสตร์คือเรื่องที่หน่วยงานเลือกทุ่มทรัพยากรในรอบนี้ จำกัดไว้ที่ 3 ถึง 5 ประเด็น ถ้าทุกกองต้องมีประเด็นของตัวเอง แผนจะกลายเป็นสารบัญของหน่วยงานแทนการเลือก

ตรวจทุกประเด็นว่าส่งผลต่อเป้าหมายแผนแม่บทย่อย (Y1) ข้อใด และเชื่อมกับหมุดหมายหรือเป้าหมายของแผนพัฒนาฯ ข้อใด ทำตารางความเชื่อมโยงนี้ตั้งแต่ขั้นนี้ ไม่ใช่เติมตอนท้ายก่อนส่งเล่ม

ขั้นที่ 3 เป้าหมายและตัวชี้วัด

เป้าประสงค์แต่ละข้อควรมีตัวชี้วัดผลลัพธ์ 1 ถึง 2 ตัว และตัวชี้วัดนำที่บอกล่วงหน้าว่ากำลังไปถูกทาง ตัวชี้วัดที่ดีเป็นไปตามหลัก SMART คือ เจาะจง วัดได้ ทำได้จริง เกี่ยวข้องกับเป้าหมาย และมีกรอบเวลา

• —ตัวชี้วัดตาม (lagging indicator): วัดผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นแล้ว เช่น รายได้ของกลุ่มเป้าหมาย อัตราการเกิดอุบัติเหตุ หรือระยะเวลาการให้บริการ เห็นผลช้าแต่บอกว่าแผนสำเร็จหรือไม่
• —ตัวชี้วัดนำ (leading indicator): วัดสิ่งที่เกิดก่อนผลลัพธ์ เช่น สัดส่วนผู้เข้าร่วมที่นำความรู้ไปใช้ภายใน 90 วัน เห็นผลเร็วและยังแก้ทัน

ทุกตัวชี้วัดต้องมีค่าฐาน (baseline) แหล่งข้อมูล ความถี่ในการวัด และผู้รับผิดชอบ ถ้ายังไม่มีค่าฐาน ให้ใส่การเก็บค่าฐานเป็นงานในปีแรกของแผน ตัวอย่างการแก้ตัวชี้วัดที่วัดงานให้เป็นตัวชี้วัดที่วัดผล อยู่ในหัวข้อ "เขียนตัวชี้วัดให้ดี" ด้านล่าง

ขั้นที่ 4 กลยุทธ์ แผนงาน และโครงการ

กลยุทธ์คือวิธีที่เลือกเพื่อไปถึงเป้าประสงค์ โครงการคือหน่วยงานที่ทำให้กลยุทธ์เกิดขึ้นจริง ทุกโครงการควรมีวัตถุประสงค์ ผลผลิต ผลลัพธ์ กลุ่มเป้าหมาย กิจกรรม ตัวชี้วัด เจ้าของ และกรอบเวลา คู่มือของ สศช. มีแบบประเมินคุณภาพโครงการเบื้องต้น เช่น โครงการต้องสอดคล้องกับห่วงโซ่คุณค่าของ Y1 ที่เลือก อยู่บนข้อมูลเชิงประจักษ์ มีกิจกรรมที่เป็นไปได้จริง และมีตัวชี้วัดที่วัดความสำเร็จได้ ส่วนโครงการจัดตั้งกองทุน ตั้งคณะกรรมการ ปรับปรุงอาคาร หรือจัดซื้อครุภัณฑ์ ต้องแสดงให้เห็นว่าส่งผลต่อ Y1 อย่างชัดเจน

หน่วยงานที่ต้องการภาพรวมบนหน้าเดียวใช้แผนที่ยุทธศาสตร์ (strategy map) ตามแนวคิด Balanced Scorecard ของ Kaplan และ Norton ได้ แผนที่นี้แสดงว่าการพัฒนาคนและระบบส่งผลต่อกระบวนการ ผลลัพธ์ต่อผู้รับบริการ และผลลัพธ์ตามภารกิจอย่างไร ในภาครัฐมักวางผลลัพธ์ตามภารกิจและผู้รับบริการไว้บนสุดแทนมุมมองการเงิน

ขั้นที่ 5 เชื่อมกับงบประมาณ

แผนที่ไม่ผูกกับงบประมาณจะเป็นเอกสารที่แยกจากงานจริง มาตรา 16 ของพระราชกฤษฎีกาฯ ผูกการจัดสรรงบประมาณไว้กับแผนปฏิบัติราชการรายปี และเอกสารแผนแม่บทฯ ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมระบุว่าการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีต้องสอดคล้องกับแผนแม่บท วิธีปฏิบัติที่ใช้ได้มีดังนี้

• —ประมาณการงบประมาณและทรัพยากรรายปีของแต่ละกลยุทธ์ตั้งแต่ร่างแผน 5 ปี ไม่ต้องละเอียดระดับรายการ แต่ต้องเห็นลำดับความสำคัญ
• —ใช้ชื่อและรหัสโครงการชุดเดียวกันในแผนรายปี คำของบประมาณ และระบบ eMENSCR เพื่อให้ตามย้อนกลับได้
• —จัดลำดับโครงการไว้ล่วงหน้า ถ้าได้งบน้อยกว่าที่ขอ ทีมรู้ทันทีว่าจะตัดหรือเลื่อนอะไรก่อน
• —วางกำหนดการให้ทิศทางของแผนชัดก่อนเริ่มทำคำของบประมาณของปีแรกของแผน ไม่ใช่หลังจากนั้น

ขั้นที่ 6 แผนติดตามและประเมินผล

เขียนแผนติดตามและประเมินผลไปพร้อมกับแผน ไม่ใช่ตอนใกล้สิ้นแผน อย่างน้อยต้องระบุ

• —ตัวชี้วัดแต่ละตัววัดอย่างไร ใครเก็บข้อมูล และรายงานถี่แค่ไหน
• —จังหวะการทบทวนภายใน เช่น ผู้บริหารทบทวนรายไตรมาสให้ตรงกับรอบรายงานใน eMENSCR
• —จุดประเมินระหว่างแผนและปลายแผน คำถามที่การประเมินต้องตอบ และงบสำหรับการประเมิน
• —เกณฑ์ว่าเมื่อใดต้องปรับหรือยุติโครงการ และขั้นตอนอนุมัติ

ขั้นที่ 7 สื่อสารและถ่ายทอดแผน

แผน 5 ปีต้องถ่ายทอดเป็นแผนรายปี และลงถึงตัวชี้วัดของกองและบุคคล ไม่เช่นนั้นเจ้าหน้าที่จะรู้จักแผนจากหน้าปกเท่านั้น สื่อสารแผนเป็นเรื่องสั้น ๆ ว่าหน่วยงานจะเปลี่ยนอะไรให้ประชาชน 3 ถึง 5 เรื่อง และแต่ละกองมีส่วนในเรื่องใด วิธีถ่ายทอดตัวชี้วัดลงหน่วยงานย่อยโดยไม่ทำให้เป้าหมายมาถึงทีมช้า อธิบายไว้ในบทความ การถ่ายทอดตัวชี้วัด (KPI cascading) และ OKR

ตัวอย่าง: แผนปฏิบัติราชการของหน่วยงานสมมติ

ตารางนี้แสดงว่าองค์ประกอบของแผนต่อกันอย่างไร โดยใช้หน่วยงานระดับกรมสมมติ ที่มีภารกิจส่งเสริมผู้ประกอบการชุมชนให้ขายสินค้าผ่านช่องทางออนไลน์

สังเกตว่าตัวชี้วัดระดับเป้าประสงค์วัดรายได้ของผู้ประกอบการ ไม่ใช่จำนวนผู้เข้าอบรม จำนวนผู้เข้าอบรมยังเก็บอยู่ แต่เป็นผลผลิตของโครงการ ไม่ใช่ตัววัดความสำเร็จของแผน

เขียนตัวชี้วัดให้ดี: จากวัดงานสู่วัดผล

ปัญหาที่พบบ่อยในแผนภาครัฐคือตัวชี้วัดที่วัดว่าทำงานครบ แต่ไม่ได้วัดว่าเกิดผลอะไร ตารางนี้เทียบตัวอย่างที่พบบ่อยกับตัวชี้วัดที่ดีกว่า

ตัวชี้วัดแบบขั้นตอนความสำเร็จ (milestone) ยังมีที่ใช้ในปีแรกของโครงการที่ต้องวางระบบ แต่ไม่ควรเป็นตัวชี้วัดหลักของเป้าประสงค์ตลอด 5 ปี ถ้าต้องวัดความพึงพอใจ ให้กำหนดขนาดกลุ่มตัวอย่างให้พอสำหรับการเทียบรายปี วิธีคิดอยู่ในบทความ แบบสอบถามกี่ชุดถึงพอ

ก่อนสรุปตัวชี้วัด ให้ทำบัตรนิยามตัวชี้วัด (KPI dictionary) ทุกตัว ระบุนิยาม สูตรคำนวณ ค่าฐาน แหล่งข้อมูล ความถี่ ผู้รับผิดชอบ และเหตุผลของค่าเป้าหมาย บัตรนี้ทำให้รายงานรายไตรมาสและรายงานผลสัมฤทธิ์ปลายแผนใช้ตัวเลขชุดเดียวกัน ส่วนการถ่ายทอดตัวชี้วัดลงหน่วยงานย่อย และการแยกบทบาท KPI กับ OKR อ่านได้ใน บทความเรื่อง KPI cascading และ OKR

ข้อผิดพลาดที่พบบ่อย

• —คัดลอกข้อความจากแผนระดับชาติมาเป็นยุทธศาสตร์ของหน่วยงาน: อ้างว่าสอดคล้อง แต่ไม่มีตรรกะว่าโครงการส่งผลต่อ Y1 อย่างไร คู่มือฉบับปรับปรุงของ สศช. เองระบุว่าที่ผ่านมาแผนระดับที่ 3 อาจยังไม่ได้ถ่ายระดับจากยุทธศาสตร์ชาติและแผนระดับที่ 2
• —ประเด็นยุทธศาสตร์และตัวชี้วัดมากเกินไป: เมื่อทุกเรื่องสำคัญเท่ากัน ก็ไม่มีเรื่องใดได้ทรัพยากรพอ
• —ไม่ทบทวนผลแผนเดิม: ตั้งเป้าใหม่โดยไม่รู้ว่าเป้าเดิมพลาดเพราะอะไร
• —ตัวชี้วัดไม่มีค่าฐานหรือแหล่งข้อมูล: รายงานปลายแผนจึงพิสูจน์อะไรไม่ได้
• —แผนเสร็จหลังทำคำของบประมาณ: งบปีแรกจึงไม่สะท้อนแผน
• —ช่วงเวลาของแผนไม่ตรงห้วงของแผนแม่บท: คู่มือของ สศช. กำหนดให้แผน 5 ปีสิ้นสุดสอดคล้องกับห้วงของแผนแม่บทฯ เช่น พ.ศ. 2570 2575 และ 2580
• —เขียนเพื่อส่ง ไม่ได้เขียนเพื่อใช้: ไม่มีการทบทวนรายไตรมาส และเจ้าหน้าที่ไม่รู้ว่างานของตนอยู่ตรงไหนในแผน

กรอบเวลาเตรียมแผนปฏิบัติราชการ 5 ปี รอบ พ.ศ. 2571–2575

ปีงบประมาณ 2571 เริ่มวันที่ 1 ตุลาคม 2570 แผน 5 ปีรอบใหม่ควรได้รับความเห็นชอบก่อนวันนั้น และต้องนำเข้าระบบ eMENSCR ภายในวันที่ 30 ตุลาคม 2570 ตามกำหนดในคู่มือของ สศช. สำหรับหน่วยงานระดับกรม กรอบเวลาที่ใช้ได้จริงมีดังนี้

ข้อควรระวังคือคำของบประมาณของปีงบประมาณ 2571 ต้องจัดทำก่อนปีงบประมาณเริ่มหลายเดือน ตามปฏิทินงบประมาณที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในแต่ละปี ทิศทางหลักและโครงการสำคัญของแผนใหม่จึงควรชัดก่อนเริ่มทำคำของบประมาณ แม้เอกสารแผนฉบับเต็มจะเสร็จทีหลัง ถ้าแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14 ประกาศใช้หลังร่างแผนเสร็จ ให้ทบทวนตารางความเชื่อมโยงอีกครั้ง หน่วยงานที่มีหน่วยงานย่อยมากหรือต้องรับฟังความคิดเห็นหลายรอบ ควรเริ่มเร็วกว่านี้

ใครควรมีส่วนร่วม

• —หัวหน้าส่วนราชการและผู้บริหารระดับสูง: เป็นเจ้าของการเลือกประเด็นยุทธศาสตร์ และให้ความเห็นชอบแผน
• —กองยุทธศาสตร์และแผนงาน: เป็นเจ้าของกระบวนการ รวบรวมข้อมูล เขียนแผน และดูแลการนำเข้าระบบ eMENSCR
• —ผู้อำนวยการกองและหัวหน้างาน: เป็นเจ้าของกลยุทธ์และโครงการ และตั้งค่าเป้าหมายที่ทำได้จริง
• —งานคลังและงบประมาณ: ประมาณการงบและเชื่อมแผนกับคำของบประมาณ
• —งานบริหารบุคคลและเทคโนโลยีสารสนเทศ: ประเมินกำลังคน สมรรถนะ และระบบข้อมูลที่ตัวชี้วัดต้องใช้
• —ผู้รับบริการและหน่วยงานภาคี: บอกว่าปัญหาจริงอยู่ที่ไหน และร่วมรับผิดชอบเป้าหมายที่ข้ามหน่วยงาน
• —ที่ปรึกษาภายนอก ถ้ามี: ช่วยออกแบบกระบวนการ วิเคราะห์ข้อมูล และดำเนินการประชุมอย่างเป็นกลาง โดยกองแผนยังเป็นเจ้าของแผน

การติดตามและประเมินผลเชื่อมกับแผนอย่างไร

การติดตาม (monitoring) ตอบว่าทำตามแผนหรือไม่ และทันเวลาหรือไม่ ส่วนการประเมินผล (evaluation) ตอบว่าแผนและโครงการทำให้เกิดผลลัพธ์ที่ตั้งใจหรือไม่ คุ้มค่าหรือไม่ และควรทำต่อ ปรับ หรือยุติ ระบบราชการไทยมีทั้งสองส่วน

• —การติดตาม: รายงานรายไตรมาสใน eMENSCR และรายงานผลสัมฤทธิ์ของแผนรายปีและแผน 5 ปี ซึ่ง สศช. ประมวลเสนอคณะรัฐมนตรี
• —การประเมินผล: พระราชกฤษฎีกาฯ มาตรา 9 ให้ส่วนราชการติดตามและประเมินผลตามมาตรฐานที่ ก.พ.ร. กำหนด และมาตรา 45 ให้มีคณะผู้ประเมินอิสระประเมินผลสัมฤทธิ์ คุณภาพการให้บริการ ความพึงพอใจของประชาชน และความคุ้มค่าของภารกิจ

แผนที่ออกแบบดีทำให้การประเมินง่ายขึ้นมาก เพราะตรรกะจากกิจกรรม ผลผลิต ผลลัพธ์ ถึงผลกระทบ ถูกเขียนไว้แล้วในขั้นที่ 3 และ 4 ผู้ประเมินใช้ตรรกะเดียวกันสร้างแบบจำลองเชิงตรรกะ (Logic Model) หรือใช้กรอบ CIPP ที่ดูบริบท ปัจจัยนำเข้า กระบวนการ และผลผลิต วิธีเลือกกรอบการประเมินอยู่ในบทความ การประเมินผลโครงการด้วย CIPP Model และ Logic Model ถ้าต้องการแปลงผลลัพธ์ทางสังคมเป็นมูลค่าเพื่อเทียบกับงบที่ใช้ ดูได้ที่หน้า การประเมินผลตอบแทนทางสังคม (SROI) และหน่วยงานที่ต้องการทีมประเมินจากภายนอก ดูขอบเขตงานได้ที่ ที่ปรึกษาประเมินผลโครงการ แผน และผลการดำเนินงาน

ข้อแนะนำเชิงปฏิบัติ คือ กันงบประเมินผลไว้ในแผนตั้งแต่ต้น เก็บค่าฐานในปีแรก และกำหนดการประเมินระหว่างแผนไว้ราวปีที่ 3 เพื่อให้ยังมีเวลาปรับก่อนสิ้นแผน

NXT ช่วยอะไรได้

NXT Consulting Group ทำงานร่วมกับกองแผนของหน่วยงานรัฐตลอดกระบวนการ ตั้งแต่ทบทวนผลแผนเดิม วิเคราะห์สถานการณ์ ประชุมเชิงปฏิบัติการผู้บริหาร ออกแบบตัวชี้วัด จนถึงถ่ายทอดเป็นแผนรายปีและเครื่องมือติดตามผล ผลงานในนาม NXT ได้แก่ แผนกลยุทธ์ 5 ปีพร้อมการประเมินผลการดำเนินงานและผลกระทบทางเศรษฐกิจ ให้สำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (ETDA) และแผนยุทธศาสตร์ 5 ปีพร้อมแผนปฏิบัติการระดับกระทรวงที่ระบุโครงการ ผู้รับผิดชอบ และกรอบเวลา ให้กระทรวงแห่งหนึ่ง NXT ขึ้นทะเบียนเป็นที่ปรึกษานิติบุคคล ศูนย์ข้อมูลที่ปรึกษา กระทรวงการคลัง สาขาการวิจัยและการประเมินผล (RE)

ขอบเขตงานและขั้นตอนการทำงานกับหน่วยงานรัฐ ดูได้ที่หน้า ที่ปรึกษาจัดทำแผนยุทธศาสตร์และแผนปฏิบัติราชการสำหรับหน่วยงานรัฐ และรายละเอียดของแต่ละโครงการดูได้ที่หน้า ผลงานของเรา

คุยกับเราเรื่องแผนรอบ 2571–2575

แหล่งข้อมูลทางการ

• —ยุทธศาสตร์ชาติและแผนระดับที่ 2 (หน้ารวมของ สศช.)
• —การจัดทำแผนระดับที่ 3: คู่มือ แบบฟอร์ม และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง (สศช.)
• —คู่มือการจัดทำแผนระดับที่ 3 ฉบับปรับปรุง สิงหาคม 2569 (PDF)
• —มติคณะรัฐมนตรีวันที่ 26 พฤษภาคม 2569 เรื่อง แนวทางการเสนอแผนเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี (PDF)
• —มติคณะรัฐมนตรีวันที่ 4 ธันวาคม 2560 เรื่องเดียวกัน (PDF)
• —FAQ ระบบ eMENSCR (PDF)
• —ยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2561–2580)
• —แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2566–2580) (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม)
• —แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566–2570)